Accesso di consiglieri comunali al software del personale

[themyth]

E' legittimo concedere ai consiglieri comunali l'accesso totale al software di gestione delle presenze del personale, dando loro un potere generale di controllo sulle attività dei dipendenti, senza che questo sia notificato agli stessi? Se sì, su quali basi giuridiche?

[decima]

assolutamente no

[Samuele77]

Concordo. La verifica dei movimenti, delle presenze, delle assenze del personale è parte integrante della funzione di gestione delle risorse umane e dei rapporti di lavoro, funzione che è assolutamente vietata a qualsiasi componente di organi politici, in quanto spetta in via esclusiva a dirigenti e responsabili di servizio. Si tratta sempre del solito principio di separazione tra funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo, che spetta agli organi politici, e funzioni gestionali, che spettano in via esclusiva ai dirigenti e responsabili di servizio (art. 4 d. lgs. 165/2001, art. 107 d. lgs. 267/2000). Questo principio fondamentale esiste da 25 anni, ma, come si vede, ancora non è stato "interiorizzato" da chi dovrebbe applicarlo.

[gsalurso]

E' legittimo concedere ai consiglieri comunali l'accesso totale al software di gestione delle presenze del personale, dando loro un potere generale di controllo sulle attività dei dipendenti, senza che questo sia notificato agli stessi? Se sì, su quali basi giuridiche?

Accesso totale in che senso?

1. se intendi un accesso con abilitazione alle varie funzioni del software (calcoli degli orari, richiesta di giustificativi per i ritardi ecc.) direi di no,
2. ma se, in base a specifica richiesta, può soltanto visualizzare il report mensile, settimanale o giornaliero delle timbrature e delle assenze (chiaramente, ma per una questione di sicurezza e protezione dei dati, da un terminale separato da quello degli operatori abilitati alla gestione) non vedo perchè ti debba sovraccaricare di lavoro fornendogli le stampe ogni volta che te le chiede.

Anche perchè sei obbligato a fornirgli le informazioni richieste per consentigli di espletare le funzioni di indirizzo e di controllo.
La base giuridica (limitatamente alla visualizzazione dei report, sia chiaro) è contenuta nell’art.43 del D.Lgs. 267/2000 che riconosce ai consiglieri comunali e provinciali, il diritto di prendere visione di tutti i documenti dell'Ente e di ottenere dagli Uffici tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del loro mandato.
Il Consigliere comunale non deve neppure motivare la richiesta di informazioni.

In un caso simile, con parere del 21 gennaio 2016 (pag.4) la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi , in ordine all’accessibilità al programma di gestione del protocollo informatico da parte del consigliere comunale, ritiene che "siano legittime le richieste di accesso diretto al programma di gestione del protocollo informatico riguardanti atti od informazioni individuati in maniera specifica."

"Al consigliere comunale, in ragione del particolare munus dallo stesso espletato, viene pertanto riconosciuto un diritto dai confini più ampi che incontra come unico limite che esso sia esercitato in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e che non debba sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso” (C.d.S., IV, 12 febbraio 2013, n. 846; id. V, 29 agosto 2011, n. 4829)".

in tal senso, vedi: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi Sezione I, plenum del 17 gennaio 2012

Se ti può essere utile sul sito www.commissioneaccesso.it
Troverai un'utilissima documentazione in materia di accesso tra cui Giurisprudenza in materia di accesso e una selezione delle decisioni e dei pareri della Commissione

[Samuele77]

D'accordo con il diritto dei consiglieri previsto dal TUEL, ma non si dimentichi che la finalità di utilità all'esercizio del mandato non è un accessorio, ma è la ragione e la causa che giustifica e quindi anche limita il diritto di accesso del consigliere. Ora direi che un accesso totale al software basato su una richiesta altrettanto generica (ben diverso dal caso citato dell'accesso al protocollo informatico limitato ad atti od informazioni individuati in maniera specifica) di per sé nega il presupposto che giustifica il diritto del consigliere. Per esserci utilità e quindi connessione con la funzione politica svolta ci deve per forza essere una motivazione che spieghi questa connessione e la motivazione non può che riguardare fattispecie e circostanze concrete. Al contrario, un accesso generalizzato (del tipo: chiedo le credenziali di accesso al sistema, senza aggiungere i motivi) impedisce di verificare l'esistenza dei presupposti di legge. Se invece la motivazione è la necessità di svolgere un controllo sul servizio prestato dai dipendenti e apoditticamente ritenuto necessario, rimane vietato perché estraneo alle funzioni dei componenti degli organi politici (a maggior ragione, dei consiglieri, che non sono un organo politico, ma sono parte di un organo politico, il Consiglio, avente competenze non generali ma tipiche e tassative). A questo proposito, si ricordi che la funzione di controllo, che insieme all'indirizzo è compito degli organi politici, è "solamente" il controllo politico-amministrativo che riguarda il controllo di conformità agli indirizzi politici dell'attività complessiva; non è un controllo sugli atti di gestione delle risorse umane e finanziarie, né un controllo sull'adempimento degli obblighi contrattuali dei dipendenti, che spetta esclusivamente ai responsabili di servizio. Non è nemmeno controllo di gestione, né controllo di regolarità amministrativa o contabile, che spettano ad altri organi.
Dare poi un accesso totale anche solo in visibilità del programma al consigliere in quanto è più semplice e meno dispendioso che dargli gli atti e le informazioni di cui ha bisogno mi sembra poi sproporzionato rispetto al fine, tanto quanto lo sarebbe dargli le chiavi della cassa economale per consentirgli di prelevare i rimborsi spese ai quali ha pienamente diritto.
E' utile ricordare che la finalità collegata alla funzione è essenziale non solo per giustificare (e limitare) l'accesso ai dati da parte dei consiglieri, ma anche per la consultazione da parte degli stessi funzionari dell'ufficio personale. In base all'articolo 18, comma 2, del d. lgs. 196/2003, qualunque trattamento, e quindi anche consultazione, di dati personali da parte di soggetti pubblici e' consentito soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali. Come noto, cautele e tutele maggiori sono anche previste per i dati sensibili (esempio: assenza per terapia salvavita o per 104....) e giudiziari per i quali i concetti di indispensabilità, e di non eccedenza e quindi di proporzione dei trattamenti rispetto al fine hanno un'importanza giustificativa fondamentale.

[gsalurso]

Samuele77,
non entro nel merito delle finalità ed utilità del controllo da parte dei consiglieri. Su questo ognuno ha le sue idee, ma non stiamo facendo un dibattito politico, mi limito all'aspetto tecnico della questione.
Se siamo d'accordo che per documento si intende non solo quello stampato sul foglio di carta ma anche quello contenuto su supporto informatico, ne consegue che mettere a disposizione un PC dove possono essere consultati i report delle timbrature è esattamente la stessa cosa che stampare il report e consegnarlo (cosa dovuta e su cui non c'è contestazione), solo con minore aggravio di lavoro per i dipendenti.
ATTENZIONE ho detto i report, non "un accesso totale al software" (non solo per la commistione fra gestione e controllo ma anche per la sicurezza informatica, protezione e conservazione dei dati ecc.ecc.)

Se poi si cerca un cavillo per non far vedere al consigliere l'orario di lavoro osservato dai dipendenti, beh, è tutto un altro paio di maniche.

Alcune considerazioni:

1. Non confondiamo il "diritto di accesso" con il diritto dei consiglieri, ex art. 43 comma 2 del TUEL, "di ottenere dagli uffici, ... , tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato." sono due cose completamente diverse, disciplinate da norme che hanno funzioni e scopi differenti.
2. Non a caso l'ultimo periodo del comma 2 espressamente prevede "Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge." cosa che non trovo nelle varie norme sull'accesso agli atti e sulla documentazione amministrativa che si sono succedute (e accavallate) nel tempo: L. 241/90, DPR 445/2000, Dlgs 196/2003, Dlgs 33/2013 ecc.
3. Esiste copiosa giurisprudenza e letteratura in merito che afferma:

• l'insindacabilità da parte dell'Amministrazione e dei pubblici funzionari sulle motivazioni della richiesta
• l’art. 43 del TUEL riconosce ai consiglieri comunali un diritto pieno e non comprimibile “all’informazione”.
• l’art. 43 del TUEL attribuisce ai consiglieri comunali, in considerazione della natura pubblica del loro munus, ... anche il più ampio diritto di ottenere dagli uffici del comune “tutte le notizie e le informazioni in loro possesso” che siano utili all’esercizio del mandato
• Ai consiglieri comunali spetta un’ampia prerogativa a ottenere informazioni senza che possano essere opposti profili di riservatezza, nel caso in cui la richiesta riguardi l’esercizio del mandato istituzionale, restando fermi, peraltro, gli obblighi di tutela del segreto e i divieti di divulgazione di dati personali secondo la vigente normativa sulla riservatezza

[Samuele77]

Si tratta di punti di vista entrambi legittimi e trovo utile cercare in concreto una soluzione al problema. A mio parere però la soluzione proposta equivarrebbe ad affermare che il legislatore abbia inteso mettere a disposizione dei consiglieri, ai fini del loro mandato, le risorse informative e di controllo di cui dispongono gli uffici (che costituiscono, insieme a quelle umane e finanziarie il budget di risorse che la Giunta assegna ai responsabili di servizio per raggiungere gli obiettivi gestionali loro assegnati). Se così fosse, però, il legislatore non avrebbe scritto "hanno diritto di ottenere dagli uffici tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato", ma avrebbe scritto "dispongono delle informazioni, dei dati e dei documenti a disposizione degli uffici, se utili all'espletamento del mandato". Il fatto poi che la giurisprudenza ritenga che gli uffici non possano sindacare il contenuto della motivazione addotta non vuol dire che la motivazione non sia necessaria, per cui tornano ad essere rilevanti le circostanze concrete per le quali il consigliere richiede le informazioni, cosa che a mio parere non è compatibile o quanto meno non è proporzionata con un accesso generale e non circostanziato ai fogli presenze dei dipendenti (report), che peraltro come noto, riportano le causali delle assenze, le quali a loro volta fanno a volte riferimento a dati sensibili.
Detto in modo prosaico e per semplificare, a mio parere il legislatore non ha detto che il consigliere può entrare negli uffici ed acquisire le informazioni che gli servono "self-service", ma ha detto che il consigliere può chiedere a chi gestisce gli uffici di fornirgli le informazioni. La differenza non è formale ma è sostanziale e lo è anche se si ritiene che il diritto del consigliere non sia limitato da un vaglio sul merito della motivazione addotta. Il rispetto dei ruoli e delle funzioni (in particolare quando si tratta di rapporto tra soggetti e ruoli tra i quali non esiste un vincolo di subordinazione), passa anche da queste cose. Per me questo vale anche se si prescinde dalla questione del rispetto della disciplina sulla tutela dei dati personali (e da tutto il relativo apparato che bisognerebbe mantenere operante: nomine degli incaricati del trattamento, misure di sicurezza per i trattamenti informatici, obbligo di non condividere le credenziali ecc...).

[elenastefa]

Non lavoro in un ente locale. Tuttavia attenzione, al consigliere comunale NON si possono opporre segreti di sorta nè atti sensibili che tengano e nessuno ha diritto di chiedergli una motivazione per la richiesta. La motivazione è "perchè sono consigliere e la voglio"!
Il consigliere ha diritto di ottenere, ad es., l'elenco coi nomi di chi ha richiesto sussidi per i disabili con le motivazioni e i documenti annessi. Le domande delle case popolari coi punteggi e le autodichiarazioni delle situazioni di disagio. Il servizio mensa degli asili con gli isee autodichiarati dalle famiglie. Eccetera. Tutto questo non è possibile ottenerlo da parte di altri! Allo stesso modo quello che non può chiedere un cittadino su orari e assenze di un dipendente, penso possa chiederlo il consigliere (come può chiederlo il dirigente del personale). Nel mio comune un consigliere ha chiesto e ottenuto l'intero bilancio della società patrimoniale con ogni singolo contratto stipulato e pagamento effettuato negli ultimi 10 anni. Tanto per capirci...
Il suo unico limite è di comportarsi come fosse lui stesso un impiegato, non diffondendo l'informazione a chicchessia (se non nascondendo i dati sensibili).
Detto questo, concordo con chi dice che non si può dare accesso al sw se implica possibilità di intervento e modifica, ma se è in sola visualizzazione di timbrature e causali assolutamente sì.

[Samuele77]

Rimango del parere che una motivazione ci voglia perché senza motivazione non può emergere il collegamento con la funzione rispetto al mandato e quindi anche i relativi limiti della consultazione. La motivazione "perché sono consigliere e lo voglio!", se viene presentata in questo modo, sia per tono che per contenuto è un indice della necessità che le regole vengano fatte rispettare, anche al consigliere che non le conosce (perché non è "la sua materia" oppure perché non ha mai aperto il Tuel nella sua vita), anche al consigliere che non le capisce (perché porta ancora con sé i ricordi e i retaggi dell'ordinamento locale pre-riforma), anche se a lui sembrano un'offesa (perché crede di essere un superiore gerarchico rispetto al funzionario), anche se per il funzionario questo può essere più faticoso, dispendioso e scomodo che adottare un atteggiamento subalterno e compiacente dando al consigliere le chiavi di accesso diretto alla consultazione di tutto quanto il consigliere ritenga gli sia utile consultare.
Per rispondere al gentile GSalurso, il mio non è un ragionamento politico (nel senso di valutazione su come si potrebbe migliorare l'ordinamento), ma la sola interpretazione delle norme che già esistono, sia sul piano letterale di questa specifica norma del tuel, che sul piano sistematico nel senso dell'ordinamento degli enti locali. Tutto il sistema, dagli anni Novanta in poi, ci dice infatti che, fatte salve le eccezioni espressamente previste dalla legge, la gestione delle risorse negli enti locali e tra queste anche le risorse informative, è disciplinata come un'attività tecnica affidata in via esclusiva ai responsabili di servizio, tecnici scelti per le loro competenze, che non rappresentano una parte, ma operano nell''interesse generale, e che sono legati all'ente da un rapporto di lavoro. Una disponibilità generale, diretta e non circostanziata di queste risorse o di alcune di queste risorse da parte del consigliere non è compatibile con questo sistema.
E' necessario ricordare sempre che la scarsità di tempo o di risorse o la necessità di semplificare e velocizzare le procedure non può essere una giustificazione valida per non intepretare e applicare correttamente le regole che le disciplinano.

[gsalurso]

Rimango del parere che una motivazione ci voglia perché senza motivazione non può emergere il collegamento con la funzione rispetto al mandato e quindi anche i relativi limiti della consultazione.

Consiglio di Stato sent. n. 2716/2004
... i consiglieri comunali hanno diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento del loro mandato, senza'alcuna limitazione". Pertanto, "... una richiesta di accesso avanzata da un consigliere a motivo dell'espletamento del proprio mandato risulta congruamente motivata e non può essere disattesa dall'Amministrazione".
Consiglio di Stato sent. n. 4525/2014,
La richiesta di motivare l'accesso agli atti rivolta ai consiglieri comunali è una lesione della prerogativa dell'esercizio della funzione consiliare. Come tale, la compromissione del diritto di accesso al consigliere comunale si traduce in concreto in una forma di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni del consigliere comunale.
Infatti, è evidente che il diritto di accesso per i consiglieri comunali ex art. 43 del dlgvo n. 267/2000, non è condizionato ad alcuna motivazione perché consente di verificare in ogni momento la correttezza e l'efficacia dell'operato del Comune nonché per esprimere "un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio".